Dada à relevância do tema,
segue abaixo texto de revisão para estudos das nulidades de atos praticados
dentro do processo administrativo.
Por Giselle Borges
Alves*
Para
tratar do sistema de invalidades dos atos praticados no processo administrativo
ou de invalidades que, por tão graves, maculam o próprio processo, inicialmente
é preciso saber que todo ato administrativo que não obedece as prescrições
legais, fatalmente será considerado inválido.
Ressalte-se
que o principal atributo do ato administrativo é justamente a presunção de
validade. Assim, surge o seguinte questionamento: É possível que um ato
administrativo inválido seja considerado válido? A resposta é simples: existe
essa possibilidade quando o ato for passível de convalidação. A convalidação
nada mais é que o ajustamento do ato inválido com os ditames legais para que
este possa ser considerado válido e surta os efeitos desejados. Desta forma, o
ato administrativo inválido poderá seguir dois caminhos distintos: (I) poderá
ser anulado; ou (II) poderá não ser anulado.
A
anulação de um ato administrativo geralmente ocorre por vício de legalidade.
Todas as vezes que o ato administrativo não estiver de acordo com o que dispõe
a legislação será inválido e seus efeitos serão objeto de anulação.
A
anulação poderá ocorrer por provocação de qualquer interessado ou pela própria
Administração (ex officio) no
exercício da autotutela administrativa. É importante ressaltar que a
Administração Pública, sempre que possível, deverá agir de ofício e antes da
finalização do ato, para evitar prejuízo na esfera de terceiros. Portanto, a
Administração Pública pode agir de ofício na anulação de ato quando este ainda
estiver em curso. Há que se ressaltar que o ato de anulação ex officio deve ser precedido de
contraditório e ampla defesa.
No
entanto, quando existe a provocação dos interessados que suscitam a invalidade
do ato administrativo, a anulação possui regras um pouco diversas. Geralmente a
provocação do interessado existe quando o processo administrativo foi
finalizado, por isso a Lei nº 9784/99 prevê o prazo de 5 (cinco) anos para o
administrado buscar a anulação de ato que considera inválido. Sendo importante
ressaltar também que a Administração Pública apenas poderá anular determinado
ato estando em curso, desta forma, após a finalização do ato/processo
administrativo apenas o interessado poderá buscar a nulidade do ato. Tal regra
está amparada no princípio da segurança jurídica. Após o prazo de 5 (cinco)
anos contados da finalização do ato/processo administrativo, ficando o
administrado inerte, o tempo terá efeito saneador e nada mais poderá ser
alegado.
O
ato saneado é o ato convalidado, conforme exposto acima. Após a convalidação
todas as máculas e defeitos do processo foram sanados, entretanto, caso seja
necessário para priorizar o interesse público, o administrador poderá modular
os efeitos da decisão de convalidação e esta modulação de efeitos vigorará
durante a vigência do ato inválido saneado (modulação de efeitos temporais).
Ainda
dentro do sistema de invalidades é preciso definir a diferença entre ato nulo e
ato anulável. O ato nulo será aquele que possui vício grave de ilegalidade e em
relação a este a Administração Pública possui poder-dever de anulação. Quanto
ao ato anulável, este contém vício leve de ilegalidade sendo possível o
saneamento ou nova realização do ato sem a mácula.
Quanto
aos vícios de legalidade é importante destacar as formas como estes podem se
manifestar no ato/processo administrativo. Os vícios de legalidade podem
ocorrer no objeto, no motivo e/ou finalidade do ato, e estes podem ser
reexaminados em sede de recurso ou revisão do processo administrativo, o que
pode acarretar na anulação deste. Uma vez a Administração decidindo pela
anulação também deverá modular os efeitos do ato anulado, definindo a eficácia
retroativa (ex tunc) ou pró-ativa da
decisão (ex nunc).
O
vício no objeto se refere ao próprio conteúdo do ato/decisão da Administração
Pública e ocorre quando o resultado deste fere disposição legal ou de outro ato
administrativo. Já o vício na motivação ocorre quando a matéria de fato e/ou de
direito em que se fundamentou o ato é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido. O vício na finalidade
manifesta-se como verdadeiro desvio e/ou abuso de direito; ocorre quando um
agente pratica ato visando fim diverso do previsto em lei, de modo explícito ou
implícito.
Há
que se ressaltar também que dentro do sistema de invalidades há os atos
considerados inexistentes. Estes possuem vícios considerados gravíssimos, que
atacam a própria essência do ato processual, geralmente vícios de competência,
validade e forma do ato. Constitui-se em verdadeira afronta ao ordenamento
jurídico. Pouco importa a fase do processo em que for descoberto o vício, a
decisão que julgá-lo inexistente terá efeito retroativo (ex tunc), como se o ato nem mesmo tivesse sido praticado.
Ressalte-se que pouco importa se o administrado ou a Administração Pública
realizou o ato de boa-fé, acreditando que era plenamente correto e válido. Uma
vez descoberto vícios de tamanha gravidade, o ato deve ser considerado
inexistente. A boa-fé apenas será analisada para efeitos de responsabilidade
civil por eventuais danos causados pelo ato viciado.
Destaque-se
que Zeno (apud FERRAZ & DALLARI,
2012, p. 312) conceitua ato inexiste como “ato deficitário de elemento
necessário para sua formação”. Assim, ato inexistente não pode ser convalidado
e o fundamento é simples: ato inexistente não produz efeitos.
O
Supremo Tribunal Federal em duas oportunidades diversas editou súmulas que
tratam da anulação de atos administrativos viciados. São as súmulas 346 e 473:
346 do STF: “A administração pública pode anular seus próprios atos”.
473 do STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos
e ressalvada, em todos os casos a apreciação judicial”.
Outro
ponto importante acerca da anulação de atos administrativos está no fato de que
o ato nulo não vincula as partes envolvidas neste, mas pode produzir efeitos em
relação a terceiros de boa-fé.
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Referencial
e indicações de obras:
BRASIL. Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponível
em: . Acesso em: 20 de novembro de 2014.
FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo.
3. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros editores, 2012.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle
(coord.). Comentários à lei federal de processo administrativo (Lei nº
9.784/99). 2. ed. 1. reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
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Giselle
Borges Alves, advogada em Minas Gerais (OAB/MG 128.689) e professora da
disciplina de Direito Processual Administrativo na Faculdade de Direito da
CNEC/INESC de Unaí/MG.
Este
texto foi elaborado para fixação do estudo da matéria.
