NULIDADES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Dada à relevância do tema, segue abaixo texto de revisão para estudos das nulidades de atos praticados dentro do processo administrativo.

Por Giselle Borges Alves*

Para tratar do sistema de invalidades dos atos praticados no processo administrativo ou de invalidades que, por tão graves, maculam o próprio processo, inicialmente é preciso saber que todo ato administrativo que não obedece as prescrições legais, fatalmente será considerado inválido.

Ressalte-se que o principal atributo do ato administrativo é justamente a presunção de validade. Assim, surge o seguinte questionamento: É possível que um ato administrativo inválido seja considerado válido? A resposta é simples: existe essa possibilidade quando o ato for passível de convalidação. A convalidação nada mais é que o ajustamento do ato inválido com os ditames legais para que este possa ser considerado válido e surta os efeitos desejados. Desta forma, o ato administrativo inválido poderá seguir dois caminhos distintos: (I) poderá ser anulado; ou (II) poderá não ser anulado.

A anulação de um ato administrativo geralmente ocorre por vício de legalidade. Todas as vezes que o ato administrativo não estiver de acordo com o que dispõe a legislação será inválido e seus efeitos serão objeto de anulação.

A anulação poderá ocorrer por provocação de qualquer interessado ou pela própria Administração (ex officio) no exercício da autotutela administrativa. É importante ressaltar que a Administração Pública, sempre que possível, deverá agir de ofício e antes da finalização do ato, para evitar prejuízo na esfera de terceiros. Portanto, a Administração Pública pode agir de ofício na anulação de ato quando este ainda estiver em curso. Há que se ressaltar que o ato de anulação ex officio deve ser precedido de contraditório e ampla defesa.

No entanto, quando existe a provocação dos interessados que suscitam a invalidade do ato administrativo, a anulação possui regras um pouco diversas. Geralmente a provocação do interessado existe quando o processo administrativo foi finalizado, por isso a Lei nº 9784/99 prevê o prazo de 5 (cinco) anos para o administrado buscar a anulação de ato que considera inválido. Sendo importante ressaltar também que a Administração Pública apenas poderá anular determinado ato estando em curso, desta forma, após a finalização do ato/processo administrativo apenas o interessado poderá buscar a nulidade do ato. Tal regra está amparada no princípio da segurança jurídica. Após o prazo de 5 (cinco) anos contados da finalização do ato/processo administrativo, ficando o administrado inerte, o tempo terá efeito saneador e nada mais poderá ser alegado.

O ato saneado é o ato convalidado, conforme exposto acima. Após a convalidação todas as máculas e defeitos do processo foram sanados, entretanto, caso seja necessário para priorizar o interesse público, o administrador poderá modular os efeitos da decisão de convalidação e esta modulação de efeitos vigorará durante a vigência do ato inválido saneado (modulação de efeitos temporais).

Ainda dentro do sistema de invalidades é preciso definir a diferença entre ato nulo e ato anulável. O ato nulo será aquele que possui vício grave de ilegalidade e em relação a este a Administração Pública possui poder-dever de anulação. Quanto ao ato anulável, este contém vício leve de ilegalidade sendo possível o saneamento ou nova realização do ato sem a mácula.

Quanto aos vícios de legalidade é importante destacar as formas como estes podem se manifestar no ato/processo administrativo. Os vícios de legalidade podem ocorrer no objeto, no motivo e/ou finalidade do ato, e estes podem ser reexaminados em sede de recurso ou revisão do processo administrativo, o que pode acarretar na anulação deste. Uma vez a Administração decidindo pela anulação também deverá modular os efeitos do ato anulado, definindo a eficácia retroativa (ex tunc) ou pró-ativa da decisão (ex nunc).

O vício no objeto se refere ao próprio conteúdo do ato/decisão da Administração Pública e ocorre quando o resultado deste fere disposição legal ou de outro ato administrativo. Já o vício na motivação ocorre quando a matéria de fato e/ou de direito em que se fundamentou o ato é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. O vício na finalidade manifesta-se como verdadeiro desvio e/ou abuso de direito; ocorre quando um agente pratica ato visando fim diverso do previsto em lei, de modo explícito ou implícito.

Há que se ressaltar também que dentro do sistema de invalidades há os atos considerados inexistentes. Estes possuem vícios considerados gravíssimos, que atacam a própria essência do ato processual, geralmente vícios de competência, validade e forma do ato. Constitui-se em verdadeira afronta ao ordenamento jurídico. Pouco importa a fase do processo em que for descoberto o vício, a decisão que julgá-lo inexistente terá efeito retroativo (ex tunc), como se o ato nem mesmo tivesse sido praticado. Ressalte-se que pouco importa se o administrado ou a Administração Pública realizou o ato de boa-fé, acreditando que era plenamente correto e válido. Uma vez descoberto vícios de tamanha gravidade, o ato deve ser considerado inexistente. A boa-fé apenas será analisada para efeitos de responsabilidade civil por eventuais danos causados pelo ato viciado.

Destaque-se que Zeno (apud FERRAZ & DALLARI, 2012, p. 312) conceitua ato inexiste como “ato deficitário de elemento necessário para sua formação”. Assim, ato inexistente não pode ser convalidado e o fundamento é simples: ato inexistente não produz efeitos.

O Supremo Tribunal Federal em duas oportunidades diversas editou súmulas que tratam da anulação de atos administrativos viciados. São as súmulas 346 e 473:

346 do STF: “A administração pública pode anular seus próprios atos”.

473 do STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos a apreciação judicial”.

Outro ponto importante acerca da anulação de atos administrativos está no fato de que o ato nulo não vincula as partes envolvidas neste, mas pode produzir efeitos em relação a terceiros de boa-fé.

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Referencial e indicações de obras:

BRASIL. Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponível em: . Acesso em: 20 de novembro de 2014.

FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. 3. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros editores, 2012.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle (coord.). Comentários à lei federal de processo administrativo (Lei nº 9.784/99). 2. ed. 1. reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

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Giselle Borges Alves, advogada em Minas Gerais (OAB/MG 128.689) e professora da disciplina de Direito Processual Administrativo na Faculdade de Direito da CNEC/INESC de Unaí/MG.

Este texto foi elaborado para fixação do estudo da matéria.